Rechnungshof zur Einsatzbereitschaft der Bundeswehr: Alles noch ein bisschen schlimmer (m. Nachtrag)

Der Bundesrechnungshof hat in dieser Woche dem Haushaltsausschuss des Bundestages seine übliche Analyse des Verteidigungshaushalts zugeschickt – zur Begleitung der Verabschiedung des Bundeshaushalts 2018. Die Erkenntnisse, Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Prüfbehörde kommen für die Leser hier nicht vollkommen überraschend: Die Berichte des Verteidigungsministeriums zur materiellen Lage und vor allem zur Einsatzbereitschaft der Streitkräfte seien an vielen Stellen nicht aussagekräftig und gäben kein realistisches Bild der Bundeswehr ab,  heißt es in dem Papier, das Augen geradeaus! vorliegt.

Der Rechnungshof bezieht sich in dabei neben dem Entwurf des Einzelplans 14 für dieses Jahr vor allem auf die Berichte zur Materiallage der Hauptwaffensysteme, die für 2017, 2016, 2015 und 2014 ohnehin kein allzu rosiges Bild zeichnen. Diese Berichte seien aber unzureichend:

Einige Waffensysteme bewertete das BMVg als einsatzbereit, obwohl die Systeme nur zur Ausbildung genutzt werden konnten. Das BMVg sollte in seinen Berichten verdeutlichen, für welche Zwecke ein System einsatzbereit ist. Außerdem sollte das BMVg den Zusammenhang zwischen materieller und personeller Einsatzbereitschaft deutlicher darstellen.

Wenn Personal fehlt, kann die Bundeswehr ihre Waffensysteme nicht wie beabsichtigt einsetzen. Der Bundesrechnungshof empfiehlt außerdem, den Bereich Cyber/IT in die Berichte aufzunehmen, denn nur mit einsatzfähigen Kommunikationssystemen ist die Bundeswehr handlungsfähig.

Über die Analyse des Rechnungshofes hatte zuerst die Bild-Zeitung berichtet. Die Behörde kündigte an, ihre Bemerkungen nach Abschluss der Haushaltsberatungen ohnehin öffentlich zu machen.

Der Rechnungshof nannte exemplarisch einige Hauptwaffensysteme von Heer, Luftwaffe und Marine, um deutlich machen, dass über die bisherigen Angaben des Verteidigungsministeriums hinaus weitere Informationen notwendig sind, um ein umfassendes Bild von der Einsatzbereitschaft der Bundeswehr und den sie bestimmenen Faktoren zu gewinnen.

Dabei bestimmen nicht zuletzt Probleme bei der Ersatzteilversorgung den mangelhaften Klarstand. Zum Beispiel beim Heer, wo der Rechnungshof den neuen Schützenpanzer Puma als Sorgenkind herausstellte:

Im Jahr 2017 verschlechterte sich die Einsatzbereitschaft der Landsysteme des Heeres deutlich und lag nur noch bei 64 %. Erst in seinem aktuellen Bericht räumt das BMVg erstmals Engpässe bei der Versorgung mit Ersatzteilen ein.
Ursächlich für die negative Entwicklung seien aber auch eine deutlich intensivere Nutzung der Landsysteme und die über Jahrzehnte reduzierten Instandhaltungskapazitäten.
Zur Ersatzteilproblematik liegen dem Bundesrechnungshof Hinweise vor, wonach der Bundeswehr die Übertragung der Daten aus ihren Altsystemen in das IT-System SASPF erhebliche Schwierigkeiten bereitet und zeitaufwendig ist. Dadurch verzögere sich die Nachbestellung von Ersatzteilen. Es handele sich um ein komplexes logistisches Problem.
Unter den Landsystemen des Heeres schnitt der Schützenpanzer PUMA in den Jahren 2016 und 2017 mit einer durchschnittlichen materiellen Einsatzbereitschaft von 48 % bzw. 43 % mit Abstand am schlechtesten ab. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um ein neues Waffensystem in der Einführungsphase handelt. Zu den einsatzbereiten Waffensystemen zählt das BMVg auch die bedingt einsatzbereiten. Als bedingt einsatzbereit bewertet das BMVg den Schützenpanzer PUMA schon dann, wenn er für die konzeptionell einfachste Stufe, die Umschulung und Truppenausbildung in der Gruppe, genutzt werden kann. Um die volle Einsatzreife zu erlangen, müssen allerdings noch wichtige Systemkomponenten nachgerüstet werden. Darüber hinaus spricht das Heer von „fehlender Systemstabilität“ des Schützenpanzers PUMA, da er schon während der Ausbildung häufig ausfällt und die hohe Ausfallrate nicht auf eine bestimmte Fehlerquelle zurückzuführen ist.
Das BMVg erwartet die volle Einsatzreife des Schützenpanzers PUMA „nicht vor 2024“. Bis dahin kann er den vor über 40 Jahren eingeführten Schützenpanzer MARDER als Hauptwaffensystem der Panzergrenadiertruppe nicht ablösen. Vielmehr muss die Bundeswehr die beiden Waffensysteme aufwendig parallel betreiben. Technische Anpassungen des Schützenpanzers MARDER für mehr als 150 Mio. Euro sollen dabei sicherstellen, dass die Bundeswehr ihren internationalen Verpflichtungen bis in die 2020er-Jahre nachkommen kann.
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass sich die Nachrüstung des Schützenpanzers PUMA nach den vorliegenden Vertragsentwürfen bis mindestens zum Jahr 2029 erstrecken wird. In der Vergangenheit kam es insbesondere zu technischen Problemen bei der Anpassung neuer Systemkomponenten. Die daraus resultierenden Probleme im Projektverlauf lassen nicht erwarten, dass künftige Anpassungen zeitgerecht umgesetzt werden können.
Die Bundeswehr sollte deshalb vorsorgen, falls sie den Schützenpanzer MARDER in größerem Umfang als bisher geplant über das Jahr 2024 hinaus einsetzen muss. Dazu gehört beispielsweise, die Ersatzteilversorgung sicherzustellen und damit eine weitere Nutzungsdauerverlängerung erst zu ermöglichen.

Das Problem, dass die Logistik vor allem an der Übertragung der Datenbestände von alten Softwaresystemen in die – schon seit mehr als einem Jahrzehnt in der Einführung befindliche – neue Software SASPF leidet, hat nicht nur das Heer:

Auch bei der Ersatzteilversorgung fliegender Waffensysteme liegen dem Bundesrechnungshof Erkenntnisse vor, wonach der Bundeswehr die Qualität der Daten, die sie aus ihren Altsystemen in das IT-System SASPF übertragen hat, erhebliche Schwierigkeiten bereitet. Durch fehlerhafte Daten verzögerte sich nicht nur die Nachbestellung von Ersatzteilen, sondern es besteht auch das Risiko von Fehlbeschaffungen.

Nicht einsatzbereit wegen fehlender Ersatzteile, das ist für den Bundesrechnungshof inzwischen schon eine eigene Kategorie. Eine weitere, über die materielle Verfügbarkeit der Waffensysteme hinaus, ist der Mangel an qualifiziertem Personal. Das macht die Prüfbehörde am Beispiel Marine deutlich:

Da die Waffensysteme nur mit einer vollständigen Besatzung eingesetzt werden können, ist neben der materiellen auch die personelle Einsatzbereitschaft entscheidend. Beispielsweise standen nach den Erkenntnissen des Bundesrechnungshofes im Jahr 2017 für sechs U-Boote durchgängig nur zwei vollständige Besatzungen zur Verfügung. Für acht Minenjagdboote gab es nur sechs vollständige Besatzungen. Bei Fregatten, Korvetten, Einsatzgruppenversorgern und Tendern fehlte bis zu 20 % des erforderlichen Personals.
Die Marine hat in bestimmten Bereichen große Probleme, freie Dienstposten zu besetzen. Besonders betroffen sind Elektrotechniker, Marineelektroniker und IT-Systembetreuer. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes erreichte der Anteil der unbesetzten Stellen im Mai 2017 bei diesen Berufsgruppen auf einzelnen Einheiten bis zu 80 %.(…)
Die personelle Situation wird auch in den kommenden Jahren angespannt bleiben. So benötigt die Marine mehr als 2 400 Besatzungsangehörige für bis zu 15 neue Fregatten, Korvetten und Mehrzweckkampfschiffe. Dafür muss das Personal rechtzeitig ausgebildet und qualifiziert sein. Einen geringen Teil des Personals wird die Bundeswehr intern rekrutieren können, da ältere Waffensysteme außer Dienst gestellt werden. Weiteres Personal muss sie auf dem Arbeitsmarkt gewinnen. Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass die Personalsituation die Einsatzbereitschaft der Marine weiterhin einschränken wird, wenn es nicht gelingt, das notwendige Personal zu gewinnen.

Fast noch schlechter sieht es in einem Bereich aus, der nach Einschätzung des Rechnungshofes in der Bewertung der Einsatzbereitschaft der Streitkräfte schlicht vergessen wird: Bei Computern, Kommunikation, Informationstechnik. Dabei sei die Bundeswehr ohne die Spezialisten in diesem Bereich nicht handlungsfähig.

Obwohl die Leistungsfähigkeit der Bundeswehr in hohem Maße von ihren IT- und Cyberfähigkeiten abhängt, enthalten die Berichte des BMVg zur Einsatzbereitschaft dazu bislang keine Aussagen. Die Bundeswehr benötigt beispielsweise für Auslandseinsätze und Übungen Kommunikationsmittel, um große Entfernungen zu überbrücken. Sie betreibt hierzu u. a. eigene Kommunikationssatelliten. Für die Übertragung von Daten und Sprache setzt sie an den Einsatzorten verlegefähige Bodenstationen ein. Der Bundesrechnungshof stellte in den Jahren 2014 und 2015 fest, dass weniger als 30 % der Bodenstationen einsatzbereit waren. Die geringe Verfügbarkeit der Bodenstationen war im Wesentlichen auf fehlende Ersatzteile und fehlendes Wartungspersonal zurückzuführen. Die Instandsetzung der defekten Geräte dauerte zwischen 6 und 18 Monaten. Weiterhin waren im Durchschnitt weniger als 40 % der für den Betrieb dieser Systeme benötigten Dienstposten mit ausgebildetem Personal besetzt.
Insgesamt fehlt der Bundeswehr für Aufbau, Betrieb und Verwaltung der IT- und Kommunikationssysteme ausgebildetes Personal. Dies liegt überwiegend daran, dass es hierfür nicht ausreichend qualifizierte Bewerberinnen und Bewerber gibt.

Interessant sind da die Aussagen zur Trendwende Personal, die Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen als eine wesentliche Richtungsentscheidung für die Streitkräfte ausgerufen hat. Zwar lasse der Haushalt, so hebt der Rechnungshof hervor, für das Jahr 2018 einen organisatorischen Umfang der Bundeswehr von 193.700 Soldatinnen und Soldaten zu, darunter rund 180.000 Planstellen für Zeit- und Berufssoldaten – aber der tatsächliche Umfang ist erheblich geringer. In diesem Zusammenhang machte die Prüfbehörde eine erhebliche rechnerische Lücke geltend:

Der Bundesrechnungshof empfahl dem BMVg, seine gesamte Personalbedarfsplanung auf eine tragfähige Grundlage zu stellen. Er wies das BMVg auf das Risiko hin, dass die „Trendwende Personal“ im Wesentlichen ins Leere läuft, wenn es weiterhin die Teilnahme an seinen umfangreichen Kursangeboten zur Gesundheitsförderung auf die Arbeitszeit anrechnet. Der damit verbundene Arbeitszeitausfall entspricht rund 3 000 Vollzeitstellen. Das BMVg klärte nicht, wie es diesen Arbeitszeitausfall ausgleichen kann (Bemerkungen 2016, Bundestagsdrucksache 18/11990 Nummer 3). Der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages (Rechnungsprüfungsausschuss) forderte das BMVg daraufhin auf, zu klären, ob auf Dauer die Notwendigkeit besteht, die Gesundheitskurse auf die Arbeitszeit anzurechnen.

Nun waren die meisten Details, die der Rechnungshof anführt, in der einen oder anderen Form schon öffentlich bekannt – wenn auch selten in dieser Zusammenschau. Für die Zukunft wird es deshalb ein Merkposten, ob und wie sich die Schlussfolgerungen in diesem Bericht auswirken:

• Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes geht aus den Berichten des BMVg derzeit nicht hinreichend deutlich hervor, dass einige Waffensysteme nur eingeschränkt einsatzbereit sind. Die Beispiele zeigten, dass das BMVg Waffensysteme als einsatzbereit bewertete, obwohl bei manchen Systemen nicht alle Komponenten verfügbar waren oder Ersatzteile fehlten und die Systeme deshalb nur zur Ausbildung genutzt werden konnten. Generell sollte das BMVg stärker verdeutlichen, für welche Zwecke ein System einsatzbereit ist.
• Fehlende oder eingeschränkte Einsatzbereitschaft ist teilweise (mit-)verursacht durch organisatorische Probleme. Dazu zählen beispielsweise fehlerhafte Daten in SASPF oder Probleme beim Obsoleszenzmanagement. Wenn das BMVg beispielsweise das Obsoleszenzmanagement oder Materialerhaltungskonzepte für verschiedene Waffensysteme vergleicht, kann es herausfinden, welche Maßnahmen sich als besonders wirksam erwiesen haben. Diese Erkenntnisse kann es dazu nutzen, die Verfahren auch bei anderen Waffensystemen zu verbessern. Der Bericht des BMVg sollte auch Aufschluss darüber geben, welche organisatorischen Maßnahmen die Einsatzbereitschaft verbessert haben.
• Die Einsatzbereitschaft der Waffensysteme über deren gesamten Lebenszyklus zu erhalten, ist mit erheblichen Ausgaben verbunden. Daher sollte das BMVg die Life Cycle Costs in seinen Bericht an das Parlament aufnehmen.
• Der Bericht des BMVg stellt keinen Zusammenhang zwischen Aspekten der materiellen und der personellen Einsatzbereitschaft her. Wenn Personal fehlt, kann die Bundeswehr ihre Waffensysteme nicht wie beabsichtigt einsetzen. Außerdem wirkt sich die materielle Einsatzbereitschaft auf die personelle Einsatzbereitschaft aus, wenn Waffensysteme für die fliegerische Ausbildung und Inübunghaltung fehlen. Das BMVg sollte das Parlament über diese Zusammenhänge und die Auswirkungen auf die Handlungsfähigkeit der Bundeswehr informieren.
• Nur mit einsatzfähigen Kommunikationssystemen ist die Bundeswehr handlungsfähig. Daher sollte der Bereich Cyber/IT in die Berichterstattung aufgenommen werden. Das BMVg hat mitgeteilt, der Jahresbericht 2018 zur materiellen Einsatzbereitschaft werde auch diesen Bereich umfassen.

Nachtrag: Das Verteidigungsministerium hat zu dem Bericht des Bundesrechnungshofs nach den heutigen Veröffentlichungen Stellung genommen. Bevor ich die Stellungnahme zitiere, muss ich noch ein Beispiel aus dem BRH-Papier erwähnen, das ich oben nicht verwendet habe (es ist nämlich schlicht überholt), das andere Medien aber besonders herausgestellt haben, vielleicht weil es so schön plakativ klingt: Dass die Korvetten zunächst ohne Hauptbewaffnung in See stechen mussten. Das gilt zwar schon seit 2015 nicht mehr in der Schärfe, aber macht sich in der Story natürlich gut.

Die Waffensysteme der Marine umfassen viele unterschiedliche Waffen und Sensoren auf einer gemeinsamen Plattform. Wenn das BMVg die Waffensysteme als „einsatzbereit“ bewertet, bedeutet dies nicht, dass jeweils alle Komponenten vorhanden und einsatzbereit sind:
• Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass das BMVg Korvetten der Klasse 130 als einsatzbereit bewertete, obwohl diese lange Zeit nicht über einsatzbereite Lenkflugkörper verfügten. Bis heute fehlt die vorgesehene Aufklärungsdrohne, ohne die das Waffensystem nicht seine volle Leistung erbringen kann.
• Bei älteren Waffensystemen sind häufig einzelne Komponenten veraltet und nicht mehr nutzbar. Der Bundesrechnungshof stellte beispielsweise fest, dass die Bundeswehr die Nutzungsdauer der Fregatten der Klasse 123 verlängern will, ohne veraltete Waffen und Sensoren zu erneuern.
• Teilweise reichen einsatzfähige Komponenten nicht für alle Waffensysteme aus. Beispiel hierfür sind die Radargeräte der Fregatten der Klasse 124.

Nun betont der Rechnungshof im Anschreiben zum Bericht zwar: Hinweise des Bundesministeriums der Verteidigung zum Entwurf des Berichts haben wir berücksichtigt. Aus Sicht des Ministeriums aber wohl nicht genügend, wie dessen Stellungnahme zeigt:

Wir nehmen die Bemerkungen und Kritikpunkte des Bundesrechnungshofes stets zum Anlass, unsere Projekte und Verfahren zu überprüfen und wenn möglich zu optimieren. In diesem Fall teilen wir die die Sachstandsdarstellung des BRH jedoch nicht.
Der BRH bezieht sich auf unseren Bericht zur materiellen Einsatzbereitschaft, den wir jährlich dem Parlament zur Verfügung stellen. In diesem Bericht definieren wir sehr genau, wie sich die Einsatzbereitschaft des Materials darstellt: Einsatzbereitschaft bezieht sich stets auch auf den geplanten Verwendungszweck des betreffenden Materials.
So ist für aus militärischer Sicht ein Schiff einsatzbereit, wenn es für einen bestimmten Einsatzzweck die notwendige Ausrüstung und Bewaffnung besitzt.
Daher werten wir unsere Schiffe, die bspw. für die Anti-Schleuser-Operation SOPHIA vorgesehen sind, als einsatzbereit, auch wenn sie womöglich keine Lenkflugkörper an Bord haben. Denn diese werden bei Operation wie SOPHA, ATALANTA, SEA GUARDIAN oder der Nato-Aktivität in der Ägäis gar nicht gebraucht.
Darüber hinaus sind die Aussagen des BRH zum Personal im Kontext zu unserem Berichts zur materiellen Einsatzbereitschaft per se zu hinterfragen. Der vom BRH angesprochene Bericht zur materiellen Einsatzbreitschaft hat nicht den Anspruch oder die Aufgabe, Personalaspekte zu behandeln. Für die personelle Einsatzbereitschaft stellen wir dem Parlament andere Berichte zur Verfügung.
Zum konkreten Beispiel fehlenden Personals für U-Boot‎e. Zum Zeitpunkt des Berichts war kein U-Boot technisch einsatzbereit gemeldet, derzeit ist es eins. Es liegt auf der Hand, dass Einsatzbereitschaft der verfügbaren Boote nicht am fehlenden Personal krankt.
Erst die in der letzten Legislatur begonnene Transparenzinitiative des Verteidigungsministeriums hat überhaupt dazu geführt, dass das Parlament einen ungeschönten Blick auch auf die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr hat. Diese Berichte nun zu kritisieren und uns vorzuhalten mutet doch merkwürdig an.

Neben dem Ministerium hat sich, vermutlich wegen der Betonung der Marine-Probleme in den Berichten anderer Medien, auch Marineinspekteur Andreas Krause zu Wort gemeldet:

Diese Kritik ist für mich neben der Sache. Natürlich müssen wir grundsätzlich bei der Einsatzbereitschaft besser werden. Aber ‎die Marine war und ist imstande, die Verfügbarkeit von Booten und Schiffen zu gewährleisten, so dass alle aktuellen Einsatzerfordernisse erfüllt werden. Die genannten großen Lenkraketen werden weder im Einsatz gegen kleine Schmuggler- oder Piratenboote, noch bei der Seeraumüberwachung‎ oder Seenotrettung gebraucht. Für die derzeitigen Mandatsaufträge haben wir andere geeignete und auf den Einsatz zugeschnittene Waffensysteme an Bord.
Die Marine hat in den letzten Jahren lückenlos alle eingemeldeten Verpflichtungen voll erfüllt. Andere Behauptungen sind schlicht falsch. Es wird auch unseren Frauen und Männern an Bord der Boote, Schiffe und Flugzeuge nicht gerecht.
Es ist richtig, dass wir einzelne Personalengpässe haben. Allerdings habe ich derzeit sogar mehr Soldaten, die gern in See stechen würden, als ich dafür technisch einsatzbereite UBoote bereitstellen kann. Am Personal scheitert aktuell die Einsatzbereitschaft also nicht.
Außerdem handelt es sich beim kritisierten Bericht um eine reine Aufstellung zum Material. Zum Personal gibt es für das Parlament einen anderen Bericht, in dem alles genau dargelegt wird. Mehr Transparenz geht nicht.

Und da der Bericht an den Haushaltsausschuss des Bundestages ging, dazu noch, was ein Haushälter der Opposition dazu zu sagen hat – Tobias Lindner von den Grünen hat sich zu Wort gemeldet:

Es wird deutlich, dass sich Ursula von der Leyen gerne als Meisterin von Transparenz inszeniert, aber tatsächlich sehr fragwürdige Zahlen in ihren Berichten an den Bundestag nennt. Wer Schiffe oder U-Boote als einsatzbereit bezeichnet, obwohl es an Munition oder Personal fehlt, erweckt einen falschen Eindruck gegenüber der Öffentlichkeit. Der Bericht des Rechnungshofes zeigt, dass nach wie vor Missmanagement in vielen Bereichen wie Instandhaltung und Ersatzteilen an der Tagesordnung ist. Die Ministerin kann in einer solchen Situation nicht ernsthaft noch mehr Geld für die Bundeswehr fordern. Sie sollte erstmal im eigenen Haus diese Missstände abstellen und das zur Verfügung stehende Geld richtig und sinnvoll ausgeben.

(Archivbild: Puma im Februar 2016 bei der Ausbildung auf der Schießbahn in Bergen – Bundeswehr/Daniel Dinnebier)